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【网络文选】中国包容性财政体制与两个积极性的发挥
2021年07月19日 16:37 来源:《中国社会科学》2021年第3期 作者:吕炜 王伟同 字号
2021年07月19日 16:37
来源:《中国社会科学》2021年第3期 作者:吕炜 王伟同

内容摘要:包容性财政体制是中央和地方行为逻辑与市场化改革相统一的动态体系。在此体系下,中央是改革发展的设计者和调适者,地方是实践者、拓荒者和试验者。

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  包容性财政体制是中央和地方行为逻辑与市场化改革相统一的动态体系。在此体系下,中央是改革发展的设计者和调适者,地方是实践者、拓荒者和试验者。包容性财政体制分析框架,兼顾了地方活力与中央驾驭能力,是中国能够兼顾经济快速增长和市场化改革双重目标的重要制度逻辑。党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,意味着中央和地方两个积极性本质上是一个有机的整体,地方积极性的调动离不开中央积极性的发挥。

  改革开放以来,中国经济增长奇迹显然是合理发挥了中央和地方两个积极性的结果,40多年的发展历程总体上呈现出中央和地方关系激励相容的动态演进过程。由此引出的一个重要的理论思考是:中国在市场化过程中,究竟是什么样的制度设计和体制安排有效支撑了中央和地方两个积极性的持续有效发挥,进而形成了兼顾中央统筹驾驭与地方活力激发的中国发展模式。学术界比较主流的认知是:地方政府发展经济的积极性被有效激发出来,实现“为增长而竞争”;地方政府行为动机则归因于财政分权的经济激励和政治晋升的政治激励。在中央集中统一领导的体制下,地方政府的积极性并非天然存在,而是源自一系列中央层面的制度安排和机制设计。

  中国市场化改革在一定意义上是政府向市场放权、中央政府向地方政府放权的过程,地方政府在其中确实发挥了至关重要且显而易见的作用。财政分权、政治晋升、地方竞争等关于中国发展的重要理论,从地方政府的视角讨论地方竞争为什么会带来一个好的制度,无疑具有其内在合理性。但地方政府的单视角考察更多看到的是地方经济行为及其经济结果,无法全面审视中央和地方关系中激励相容的动态过程,由此得出的认识显然只是反映了整个分析框架和实践过程中一个局部的事实。与此同时,中央政府在改革发展中的重要作用不应被忽视,其对地方政府的经济激励和基于中央目标而设计的政治激励,不仅是激励地方竞争的体制根源,也始终服从和服务于国家总体改革和发展目标。

  客观上,发挥中央和地方两个积极性并取得经济绩效,除了财政分权的经济激励和政治晋升的政治激励所带来的地方开展竞争的行为动机外,仍需要两个重要的制度条件。一是中央政府赋予地方政府什么样的手段和权力来实现其发展的积极性,并且这种方式能够在改革过程的不同阶段得到一致性的解释,特别是关于1994年分税制前后的重大体制性变化的解释。二是在转轨体制下的动态过程中,中央政府在长期的改革过程中如何通过赋权与纠偏的制度设计,确保地方政府的竞争不偏离总体改革目标并带来一个好的制度的渐进实现。忽视上述两个制度条件,就会忽视中央政府在改革发展中的作用,从而难以系统审视中央和地方关系,也难以全面阐释兼顾改革与增长的中国发展模式的内在规律。

  基于中央和地方双重视角观察中央和地方财政关系中的动态过程,恰恰是研究中国实践过程能够取得预期绩效必不可少的立足点和分析框架。如果缺乏一个整体的、一以贯之的框架来解释改革的过程与阶段,就难以从实践中提炼出中国改革成功的制度优势究竟是什么。

  财政作为国家治理的基础和重要支柱,中央和地方财政关系在中央和地方两个积极性的发挥上具有决定性作用,是理解中央和地方激励相容过程与中国经济发展奇迹的关键。

  中央和地方财政体制是如何实现中央和地方激励相容、调动中央和地方两个积极性并推动经济发展的,地方政府的非规范性收入及其演变进程可能是一条很好的观察线索。一种经验的观察是,改革开放以来中国的中央和地方财政体制框架看上去似乎并不完美。从预算制度的角度来说,非规范性收入是游离于预算之外的预算外收入和制度外收入。从功能性上来说,非规范性收入则内生于改革发展过程中,客观上为地方政府更好实现增长目标起到一定积极作用。其不规范性主要来自其收入方式和渠道而不是支出用途。非规范性收入在改革的不同时期经历了企业留利、行政收费、土地出让、地方债等多种形式。

  我们将这种包含了中央和地方财政互动行为的财政体制归纳为包容性财政体制。在包容性财政体制下,中央政府会对地方政府非规范性收入给予有条件容忍,地方政府会追逐以非规范性收入为代表的自主可控财力,这种中央和地方行为逻辑可能是中国财政分权体制的真正内核。中央财政容忍和地方财政自主构成了包容性财政体制下的中央和地方基本行为逻辑。中央政府会审慎把握非规范性收入扩张所带来的负面风险和影响,逐步对其进行规范或取缔,保障地方行为激励相容于中央改革目标。相较于预算内收入的正式制度调整而言,非规范性收入具有较强的制度弹性,有助于更加灵活地调适地方事权与支出责任之间的矛盾,为中央和地方在财政体制设计上提供正式制度之外的弹性空间,也为改革进程提供试错和容错的制度缓冲。

  包含中央和地方双重视角的包容性财政体制是具有中国特色的中央和地方财政关系和财政激励体制,是理解中央和地方两个积极性存在的重要制度基础,有效兼顾了中央驾驭能力和地方活力,是揭示中央和地方行为逻辑的重要线索,有助于为中国经济改革发展总结可自洽、可验证的理论框架。中国真正且持续稳定的财政分权来自预算制度之外,而非预算制度内的分权。这种自主财力在改革开放以来始终存在于地方政府财政体制之中,只是具体表现形式随着发展阶段的变迁而有所不同。这种非规范性收入长期在中国宽口径财政收入中占有很高比重,并主要由地方政府所掌控,其构成了中国真实的财政分权形态并由此对地方政府产生激励。如果非规范性收入获取方式能够与经济增长的目标相容,这种制度外的分权就会产生地方政府追求自主财力与经济增长的激励相容,从而实现中央和地方两个积极性的发挥。

  中国财政分权体制演进的背后存在两个基本稳定的事实。一是事权和支出责任的下沉,带来持续性的地方财政压力及其行为决策;二是地方政府始终保持了非规范性收入的获取渠道,无论是包干制时期的企业留利还是分税制后的土地财政以及地方发债。非规范性收入获取方式会随着体制阶段的变化而变化,但本质上地方政府始终稳定地掌握着正式预算制度外的自主财政权利。从这种角度看,财政分权合约的“有效承诺”,更多隐藏或默认于正式财政制度之外的非正式制度安排之中,这是理解中国式财政分权与经济增长关系的重要视角。

  中央政府始终是中央和地方互动过程中的重要一方,而财政分权和政治晋升理论忽视了中央政府的作用或者将其视作外生变量,使其难以系统地诠释财政体制变动过程中的中央和地方互动行为逻辑及其经济绩效。已有文献利用地方债发还方式的调整,证明了中央政府会根据地方政府行为选择及政策效果,而相应改变分权的方式进而保障分权的效果。这意味着中央政府除了根据需要而调整预算内的中央和地方分权程度,也始终在对地方政府非规范性收入获取行为进行容忍和纠偏。

  很难想象中央政府在调整中央和地方财政关系过程中,没有考虑到地方政府的非规范性财政行为。更为合理的解释是,中央政府更多将其视作了中央和地方财政关系调整的重要变量。事实上,中央政府也正是通过对地方非规范性收入的容忍,才缓解了地方政府在预算制度内的事权、支出责任与财力之间的矛盾,使之成为正式预算制度之外中央和地方政府互动关系中的重要制度变量。只有将中央政府的行为逻辑置于中央和地方财政关系框架之中,才能更清晰地观察改革长期过程中中央和地方财政分权的演化过程,并揭示中国式分权能够持续带来经济增长的内在机制。

  学术界更为普遍的共识是,地方政府对具有更大自主权的非规范性收入的追逐与其实现增长的方式有着紧密且稳定的关系,申博太阳城138娱乐真人荷官:无论是包干制时期以“经营企业”为特征的地方保护主义经济增长模式,还是分税制后以“经营土地”为特征的土地发展主义经济增长模式,非规范性收入都产生于地方政府追求预算外收入的过程之中。这些研究将我们引向一个非常独特的中国现象,那就是地方预算外收入的存在和经济增长的关系。

  在包容性财政体制下,地方政府以非规范性收入作为促进经济发展的手段,又通过这种经济的增长获取更多非规范性收入,从而形成了偏向于地方自主财力最大化的经济增长模式。只要这种非规范性收入的获取方式能够与经济增长的目标相容就可能会被中央政府所默许。当这种自主财力的增长,更多通过对既有财力的挤占、增加税费负担或者累积系统性风险来实现时,其与中央政府的经济增长目标就会出现冲突,进而会被中央政府纠偏或取缔。这可能是中国改革过程中中央和地方财政关系中的真实故事。

  包容性财政体制以非规范性收入为载体,以中央财政容忍和地方财力自主为行为逻辑,构建了有利于实现中央和地方激励相容的弹性制度空间,形成了兼顾中央统筹驾驭和地方活力激发的中央和地方财政制度安排。在中国经济转轨过程中,中央和地方财政关系不断动态调整需要一定程度的灵活性和弹性空间。中央为充分调动地方发展积极性,有条件地容忍了地方不规范财政行为,或提供了一种不规范的过渡性制度安排。正是这种灵活性体现出“容忍”“包容”的体制特征,从而形成具有包容性特征的财政体制。包容性财政体制下中央和地方财政间的赋权与纠偏,为这种动态体制调整提供了正式财政制度之外的试错和容错空间,较好地保障了中央和地方两个积极性的发挥。

  中央和地方激励相容,要求中央改革和发展意图能够得到地方的贯彻和落实,同时地方政府也有意愿和能力在中央设定的目标下展开竞争。从地方政府层面看,作为利益行为主体其在经济与政治双重激励下,有动机增强其内生于经济增长模式的自主财力获取能力,这也是财政分权理论的题中应有之义。通过获取自主财力其拥有了更好的经济权利发展经济,同时这种经济增长过程也会强化其内生于增长过程的自主财力获取能力,从而形成了对地方政府获取自主财力和发展经济的双向激励。地方政府凭借对所掌控资源的开发和利用权利,获得了预算制度以外的超额自主财政收益,支撑了地方政府发展经济内在激励的实现。中央政府在制度外对地方政府非规范性财政活动的容忍,恰恰赋予了地方政府开展竞争的制度空间。

  包容性财政体制下中央政府通过对非规范性财政行为容忍边界的掌控,兼顾了地方活力与中央驾驭能力,保障了快速增长和市场化改革的同步推进。中央在非规范领域进行制度微调以掌控体制运行创造了制度空间和制度条件,这也是中国式分权体制具有试错和容错性的重要原因。伴随着中央对这些新增权利的规范与约束,不断扩大规范制度范围内的财政边界,使得地方政府行为方式也逐步符合市场化要求。这种约束和规范本身就是中国市场化改革的重要内容和实施方式,无论是取消企业留利、分税制改革、取缔或限制非税收入,以及针对土地财政的管理行为均是中央政府对地方政府行为的规范,也构成了中国市场化改革的重要内容。

  包容性财政体制框架是一个市场化改革进程中,既一以贯之又动态调整的制度体系。非规范性收入会根据特定市场化阶段而呈现不同形态,这其中蕴含了中央对地方赋权与纠偏的互动过程。在不同市场化发展阶段,地方政府手中掌握权利的可变现程度和变现方式存在显著差异。在市场化改革初期,由于市场的范围较小导致政府权利变现的方式更加趋于行政化,非规范性收入更多采用企业留利以及行政收费的方式获取。当市场边界逐步拓展,政府权利可变现的空间也随之扩大。随着城市化和资本市场的发展,土地出让、土地抵押变现方式逐渐成为其获取自主财力的主要方式,使地方政府得以通过土地和金融市场撬动更大的自主财力。但这种非规范性收入获取方式的改变并没有逾越包容性财政体制的基本规律,只是市场约束条件变化下的不同表现形式。

  在包容性财政体制下,地方政府有动力积极选择最有效的自主财力增长方式,并根据外部条件与政策变化寻求适应合理制度空间下的新手段。这种非规范性收入形式的转换内生于中国市场化进程之中,在一定程度上决定了中国不同时期的经济发展模式与动力机制。

 

  (作者单位:东北财经大学经济与社会发展研究院。原题《中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察》。《中国社会科学》2021年第3期。中国社会科学网 张征/摘)

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姓名:吕炜 王伟同 工作单位:

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